MENGKAJI TUGAS PANWASLU

DALAM PERSPEKTIF UU NO. 22 TAHUN 2007

Latar belakang

Pemilihan umum sebagai sebuah proses politik yang dinamis hanya bisa berjalan lancar dan tertib bila tiap kontestan peserta pemilu mengikuti aturan main yang sudah disepakati sebelumnya. Upaya mewujudkan pemilu demokratis yang jujur dan adil bertujuan untuk menghindari terjadinya delegitimasi pemilu karenanya masalah-masalah penegakan hukum pemilu harus diselesaikan secara menyeluruh melalui identifikasi yang menjadi pemicu permasalahan dan dicari solusi agar hukum bisa ditegakkan.

Pemilu secara langsung merupakan sarana perwujudan kedaulatan rakyat guna menghasilkan pemerintahan negara yang demokratis berdasarkan Pancasila dan UUD 1945 dan hanya dapat terwujud apabila dilaksanakan oleh penyelenggara yang mempunyai integritas, profesionalitas dan akuntabilitas.

Pengawasan menjadi salah satu terpenting dalam menentukan berhasil atau tidaknya sebuah pemilu. Pengawasan Pemilu adalah kegiatan mengamati, mengkaji, memeriksa, dan menilai proses penyelenggaraan Pemilu sesuai peraturan perundang-undangan. Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu) dan Panitia Pengawas Pemilu (Panwaslu) pada semua tingkatan memiliki peran penting menjaga agar pemilu terselenggara dengan demokratis secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Upaya mewujudkan pemilu yang jujur, adil dan untuk menghindari terjadinya delegitimasi pemilu, masalah-masalah penegakkan hukum pemilu harus diselesasikan secara komprensif. Perlu mengidentifikasi pemicu masalah yang kemudian dicari solusi agar hukum bisa ditegakkan. Panwaslu memiliki fungsi dan peran strategis dalam upaya menciptakan penyelenggaraan pemilu yang demokratis. Kewenangan ini diatur dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilu Pasal 76, 78, 80, 82, 84.

Salah satu unsur penting yang menentukan keberhasilan penyelenggaraan Pemilihan Umum adalah kinerja Panitia Pengawas Pemilu (Panwaslu) yang baik. Sayangnya, dalam beberapa hal peraturan yang sudah ada justru menghambat kinerja Panwaslu. Penyebab terhambatnya kinerja lembaga pengawas di antaranya adalah keterlambatan pembentukan Panwaslu, proses perekrutan yang tidak terukur, dan hilangnya unsur polisi dan jaksa dalam komposisi Panwaslu. Selain itu, kurangnya pelatihan bagi pengawas di tingkat lapangan, masalah sekretariat, sedikitnya sosialisasi untuk masyarakat tentang tata cara pelaporan pelanggaran administrasi, dan lambannya realisasi anggaran.

Analisis

Demokrasi dimaksudkan sebagai upaya membangun struktur dan sistem serta pengelolaan kekuasaan yang didasarkan atas kedaulatan rakyat. Proses tersebut memerlukan waktu yang panjang karena harus dimulai dari hal yang sangat sederhana, misalnya bagaimana melakukan pencoblosan dalam memilih wakil-wakil mereka sampai dengan menumbuhkan perilaku budaya demokrasi yang menghargai perbedaan, mengembangkan toleransi, bersikap akuntabel serta dapat menerima kekalahan. Hal itu memerlukan suatu proses panjang, kesabaran dan ketekunan serta kerja keras untuk mewujudkan suatu negara yang utuh, kuat serta demokratis.

Pemilu merupakan salah satu agenda terpenting dalam proses perubahan politik dimana makna pemilihan umum yang paling esensial bagi suatu kehidupan politik yang demokratis adalah sebagai institusi untuk melakukan perebutan kekuasaan (pengaruh) yang dilakukan dengan regulasi, norma dan etika sehingga sirkulasi elit politik (pergantian kekuasaan) dapat dilakukan secara damai dan beradab. Sistem politik yang demokratis meskipun sangat kompleks tetap menjadi pilihan terbaik dibandingkan dengan sistem-sistem kekuasaan yang lain, seperti sistem otoritarian, militer, oligarki, dan lain-lain.

Sejarah demokrasi dan politik Indonesia kontemporer mencatat, setiap kali dilaksanakan pemilu, selalu saja muncul protes-protes yang meragukan proses dan hasil pemilu. Hal ini tidak hanya terjadi pada pemilu masa orde baru, tetapi pemilu di era reformasi. Bahkan pemilu 1955 yang dikenal sebagai pemilu paling bersih pun juga mendapatkan protes. Pada pemilu 1955, Panitia Pemilihan Indonesia dituduh partai-partai oposisi sengaja mengulur-ulur pembentukan panitia pemiliham di daerah dalam rangka memasukkan orang-orang yang menguntungkan partai pemerintah. Dengan kata lain, partai-partai oposisi menuduh panitia pelaksana pemilu di daerah hasil bentukan panitia pemilihan umum tidak independen. Sebenarnya tuduhan ini dapat dijadikan dalih untuk menolak hasil pemilu. Namun oleh karena kedewasaan politik pimpinan partai pada waktu itu, hal tersebut tidak terjadi.

Upaya mewujudkan pemilu yang jujur, adil, juga untuk menghindari terjadinya delegitimasi pemilu, masalah-masalah penegakkan hukum pemilu harus diselesasikan secara komprensif. Panwaslu memiliki fungsi dan peran strategis dalam upaya menciptakan penyelenggaraan pemilu yang demokratis. Kewenangan ini sudah diatur dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilu pasal 76, 78, 80, 82, 84.

Secara garis besar tugas-tugas pengawasan Panwaslu propinsi dan kabupaten atau kota sesuai tingkatannya yang wajib dilakukan dalam pemilu legislatif berdasarkan UU Nomor 22 Tahun 2007 adalah mengawasi tahapan penyelenggara pemilu, yang meliputi; pemutakhiran data pemilih berdasarkan data kependudukan, penetapan daftar pemilih sementara, daftar pemilih tetap, pencalonan yang berkaitan dengan persyaratan dan tata cara pencalonan anggota DPRD, proses penetapan calon anggota DPD, DPRD, pelaksanaan kampanye, perlengkapan pemilu dan pendistribusiannya, pelaksanaan penghitungan dan pemungutan suara hasil pemilu, pengawasan seluruh proses penghitungan suara, proses rekapitulasi penghitungan suara, pelaksanaan penghitungan dan pemungutan suara ulang, pemilu lanjutan, pemilu susulan, proses penetapan hasil pemilu anggota DPRD, mengawasi sosialisasi penyelenggaraan pemilu, dan melaksanakan tugas dan wewenang lain yang diberikan undang-undang.

Secara normatif, tugas dan wewenang Panwaslu diatur dalam UU Nomor 22 Tahun 2007, bahkan dengan disahkannya UU Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilu anggota DPR, DPD dan DPRD lebih memperjelas fungsi pengawasan yang harus dilaksanakan oleh Bawaslu, Panwaslu propinsi, Panwaslu kabupaten atau kota.

Karena luasnya cakupan pengawasan tahapan kampanye Pemilu yang harus dilakukan, maka pengawas Pemilu harus memilih fokus pengawasan yang akan dilakukan. Fokus pengawasan dipilih antara lain berdasarkan tingkatan dan wilayah pengawasan masing-masing pengawas Pemilu, metode kampanye yang dilakukan peserta pemilu, materi kampanye, dana kampanye, serta titik-titik rawan yang mungkin terjadi pada pelaksanaan kampanye.

Perkembangan masyarakat yang susunannya sudah semakin kompleks serta pembidangan kehidupan yang semakin maju dan berkembang, menghendaki pengaturan hukum juga harus mengikuti perkembangan yang demikian itu. Hukum menelusuri hampir semua bidang kehidupan manusia dan hukum semakin memegang peranan yang sangat penting sebagai kerangka kehidupan sosial masyarakat modern.

Membicarakan efektifitas hukum dalam masyarakat berarti membicarakan daya kerja hukum itu dalam mengatur dan atau memaksa masyarakat untuk taat terhadap hukum. Efektifitas hukum dimaksud, berarti mengkaji kaidah hukum yang harus memenuhi syarat, yaitu berlaku secara yuridis, berlaku secara sosiologis, dan berlaku secara filosofis.

Tentang Panwaslu, dari sisi yuridis normatif maupun sosiologis, Panwaslu berpotensi menjadi macan ompong. Kondisi demikian berawal dari ambivalensi ketentuan UU Pemilu. Ada sejumlah faktor yang dapat mempengaruhi befungsinya penegakan hukum Pemilu. Hukum Pemilu adalah segala perbuatan hukum yang menyimpang, bertentangan, atau melanggar peraturan perundang-undangan dalam proses pelaksanaan pemilu, termasuk adanya pihak yang merasa dirugikan dalam proses pelaksanaan pemilihan.

Kelemahan Panwaslu selama ini terletak pada ketidakmampuan menindaklanjuti pelanggaran yang dilaporkan masyarakat. Kondisi ini disebabkan oleh beberapa faktor. Pertama Panwaslu masih tersandera pada posisi pemihakan untuk salah satu pasangan calon atau partai politik. Tak heran muncul kesan Panwaslu macan ompong lantaran kinerjanya lemah pada pemilu legislatif. Kecilnya peran Panwaslu, lembaga pengawas pemilu itu diibaratkan seperti semut yang akan berhadapan dengan gajah-gajah calon Presiden dalam kampanye pemilihan Presiden (pilpres).

Kedua, persoalan netralitas Panwaslu. Ketika UU Nomor 22 Tahun 2007 belum disahkan, proses rekruitmen Panwaslu dilakukan dan ditetapkan oleh DPR/DPRD. Dengan proses yang demikian, memang sulit menemukan independensi, sebab bisa dipastikan calon Panwas yang terpilih adalah calon yang dikehendaki oleh DPRD yang notabene adalah anggota partai politik dan juga disinyalir bahwa lemahnya legitimasi panwaslu selama ini akibat terbonsai oleh kepentingan Parpol.

Memang menjadi sesuatu yang naif, bagaimana mungkin Panwaslu mengawasi partai politik yang telah memilih panwaslu sendiri. Undang-undang Nomor 22 Tahun 2007 memberi perubahan dalam hal independensi. Meskipun tidak signifikan, Panwaslu di daerah tidak lagi dipilih oleh DPRD, namun Bawaslu sendiri masih dipilih oleh DPR. Fit and proper test yang dilakukan DPR sesungguhnya hanya formalitas belaka. Sebab pilihan DPR sesungguhnya sudah jadi setelah lolos 15 nama dari hasil seleksi. Lima nama calon Bawaslu yang akan dipilih sebenarnya sudah jadi dan terkompromikan atas nama kepentingan politik yang tidak lepas dari unsur pragmatisme. Artinya masa depan independensi panwaslu masih agak sedikit buram.

Netralitas Panwaslu harus dijaga. Selain itu Panwaslu juga memiliki kewajiban diantaranya untuk bersikap tidak diskriminatif dalam menjalankan tugas dan wewenangnya, melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap pengawas pemilu pada tingkatan dibawahnya, menerima dan menindaklanjuti laporan yang berkaitan dengan dugaan adanya pelanggaran terhadap pelaksanaan peraturan perundang-undangan mengenai pemilu.

Beberapa faktor yang akan menentukan sukses tidaknya Panwaslu dalam menjalankan tugas dan tanggung jawabnya, yaitu harus menjadi lembaga independen atau nonpartisan, serta memiliki kapasitas yang cukup dalam memahami dan menangani masalah-masalah pelanggaran pelanggaran Pemilu, juga mendapat dukungan dari instansi penegak hukum terkait dan dukungan masyarakat luas.

Dalam penyelesaian sengketa dan pelanggaran pemilu, ada dua lembaga yang mempunyai peran penting. Pertama, Mahkamah Konstitusi (MK) sebagai lembaga yang memutuskan sengketa penghitungan suara pemilu. Kedua, Panwas Pemilu (Panwaslu) sebagai lembaga filter awal penyelesaian pelanggaran administrasi dan pidana serta sengketa pemilu. keputusan MK ini tidak melemahkan fungsi pengawas. Namun, sebaliknya, adanya putusan MK disebabkan lemahnya fungsi pengawas.

Perkembangannya sekarang, peserta pemilu cenderung memilih untuk mengumpulkan bukti dan mengajukan gugatan ke MK daripada memprosesnya di tingkat panitia pengawas pemilu (Panwaslu). Hal ini dikarenakan proses penanganan kecurangan pemilu di tingkat panwaslu membutuhkan waktu lebih lama. Setelah melaporkan adanya kecurangan pada Panwaslu, panitia pengawas akan meneruskan laporan ke penyidik, kemudian ke kejaksaan, dan selanjutnya diteruskan ke pengadilan. Dalam arti luas, semangat khalayak untuk terlibat dalam proses pengawasan pada akhirnya akan mengendur karena apa pun yang bisa dilakukan oleh pengawas, pada akhirnya tidak efektif dan efisien.

Selama ini posisi panwaslu menjadi tidak maksimal akibat terbatasnya waktu dalam melakukan pengawasan. Kehadiran panwaslu di setiap pilkada selalu dianggap terlambat. Dalam konteks pilkada misalnya, PP Nomor 6 Tahun 2005 pada Pasal 109 mengatur bahwa Panitia pengawas pemilihan dibentuk sebelum pendaftaran pemilih dan tugasnya berakhir 30 (tiga puluh) hari setelah pengucapan sumpah/janji Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah. Durasi waktu cukup terbatas.

UU Nomor 22 Tahun 2007 tidak jauh berbeda. Selain Bawaslu, masa kerja Panwaslu provinsi sampai kecamatan dimulai paling lambat 1 bulan sebelum tahapan Pilkada dan berakhir paling lambat 2 bulan setelah semua tahapan Pilkada selesai (Pasal 71). Kedua aturan ini membuat fungsi panwaslu tidak maskimal. Misalnya soal pembentukan panwaslu. Apabila baru dibentuk 1 bulan sebelum dimulainya tahapan awal, maka dipastikan banyak agenda pemilu atau pilkada yang tidak terawasi. Di antaranya adalah mengawasi perilaku para bakal kandidat calon yang melakukan kampanye dini yang cenderung berprilaku provokatif. Meskipun bakal calon belum resmi, namun sepantasnya Panwaslu sudah mengambil peran preventif dalam menata kontestasi pilkada menjadi kompetisi yang sehat.

Selain kendala yang timbul akibat aturan yang sudah ada, kendala lain yang dirasakan oleh Panwaslu adalah minimnya jumlah perosonel Panwaslu. Minimnya jumlah personel tersebut sangat menghambat kinerja Panwaslu. Pasca berlakunya UU Nomor 22 Tahun 2007, jumlah Bawaslu dan Panwaslu semakin sedikti. Bawaslu berjumlah 5 orang dan Panwaslu di daerah berjumlah 3 orang. Kondisi ini sungguh memberatkan, khususnya di level daerah. Dengan jumlah 5 orang saja, panwaslu daerah merasa cukup berat menjalankan tugas yang sesungguhnya memang berat, apalagi hanya dengan jumlah 3 orang. Idealnya, komposisi Panwaslu di daerah tetap dengan jumlah 5 orang. Dengan demikian, secara substansi materi pengawasan belum mengalami perubahan yang signifikan. Perubahan yang terjadi saat ini belum mampu menyentuh persoalan klasik yang selama ini melekat pada Panwaslu. Meskipun demikian tentu kita berharap agar dengan konsep Bawaslu yang sudah permanen mampu membawa paradigma baru dalam pengawasan pemilu.

Dengan banyaknya kendala-kendala tersebut, akan sulit bagi Panwaslu untuk melaksanakan tugas yang dibebankan kepada Panwaslu. Karena itu Panwaslu sangat mengharapkan kerja sama dan kemitraan dengan masyarakat pemantau Pemilu yang diharapkan dapat menjangkau TPS-TPS yang tersebar ke pelosok-pelosok. Selain kerjasama dari pemantau pemilu, Panwaslu juga sangat mengharapkan kerja sama masyarakat luas pada umumnya. Khususnya dalam hal pelaporan pelanggaran-pelanggaran yang terjadi dalam proses pelaksanaan Pemilu.

Jadi Panwaslu akan lebih seperti pintu gerbang dalam proses penyelesaian pelanggaran Pemilu. Maksudnya, diperlukan bantuan masyarakat untuk ikut aktif melaporkan pelanggaran-pelanggaran Pemilu yang terjadi. Panwaslu kemudian yang akan memutuskan sendiri atau menyerahkannya kepada instansi yang lebih berwenang.

Panwaslu dapat membangun sinergi, koordinasi, konsolidasi dengan lembaga-lembaga yang berhubungan langsung dengan tugas dan fungsi Panwaslu, yaitu dengan KIP, Polisi, Jaksa, Pengadilan dan dengan semua pihak, sehingga kualitas partisipasi masyarakat semakin baik dan kondusif dalam pengawasan pelaksanaan setiap tahapan pemilu. Kemudian merespon masalah dan pelanggaran pemilu yang dilaporkan masyarakat atau peserta pemilu.

Tentang Panwaslu, dari sisi yuridis normatif maupun sosiologis, Panwaslu dinilai tidak efektif. Kondisi demikian berawal dari ambivalensi ketentuan UU Pemilu. Dalam UU Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilu Anggota DPR, DPD, dan DPRD maupun UU Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggaraan Pemilu, ditentukan, calon anggota Panwaslu diusulkan oleh KPU. Tetapi, kedua UU tersebut memberikan kewenangan pada Panwaslu untuk melakukan pengawasan terhadap KPU. Ketentuan tersebut berpotensi memperlemah posisi dan daya kritis Panwaslu dalam melakukan pengawasan dan kritik terhadap KPU. Meski hal ini tidak berlaku bagi Panwaslu yang tetap menunjukkan sikap kritis terhadap KPU.

Pasal 70 UU Nomor 22 Tahun 2007 Tentang Penyelenggaraan Pemilu yang menyebutkan untuk melakukan Pengawasan penyelenggaraan pemilu dilakukan oleh Bawaslu, Panwaslu Propinsi, Panwaslu Kabupaten, Panwaslu Kecamatan, Pengawas Pemilu Lapangan, dan Pengawas Pemilu Luar Negeri.

Adanya rekomendasi dari KPU tentang enam calon anggota panwaslu, inilah yang melemahkan fungsi Panwaslu. Adanya campur tangan KPU menyebabkan Panwaslu tidak dapat bekerja secara independen, khususnya dalam melakukan pengawasan terhadap kinerja KPU. Mekanisme rekruitmen panwas yang melibatkan KPU menyebabkan KPU tidak dapat secara obyektif melakukan seleksi terhadap calon anggota Panwaslu. Dengan sistem rekruitmen yang demikian menyebabkan hasil rekrutmen tidak optimal yang berdampak pada lemahnya kinerja panwas karena rendahnya kapasitas anggota panwas terpilih

Untuk itu rekruitmen Panwaslu seharusnya dilakukan oleh tim seleksi independen dan fit and proper test-nya dilakukan panwas atasnya. Ini akan mengikis campur tangan KPU sebagaimana diatur dalam Pasal 93, Pasal 94, Pasal 95 UU Penyelenggara Pemilu.

Simpulan

Pasca disahkannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilu, dimensi pengawasan pemilu mengalami perubahan. Setidaknya dalam konteks eksistensi, institusi pengawas pemilu mengalami peningkatan. Dalam UU Nomor 12 Tahun 2003 maupun UU Nomor 32 Tahun 2004 (PP Nomor 6 Tahun 2005) memposisikan panitia pengawas pemilu hanya sebatas instrumen yang bersifat ad hoc. Sedangkan dalam UU Nomor 22 Tahun 2007, selain istilah Panitia Pengawas Pemilu (Panwaslu) diganti menjadi Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu), maka institusi pengawas ini berstatus sebagai instrumen yang bersifat permanen.

Panwaslu, dari sisi yuridis normatif maupun sosiologis, berpotensi menjadi tidak efektif. Kondisi demikian berawal dari ambivalensi ketentuan UU Pemilu. Ada sejumlah faktor yang dapat mempengaruhi befungsinya penegakan hukum Pemilu hal ini terlihat bahwa Panwaslu tidak memiliki daya eksekusi. Kondisi ini disebabkan oleh beberapa faktor, pertama kelemahan Panwaslu selama ini terletak pada ketidakmampuan menindaklanjuti pelanggaran yang dilaporkan masyarakat (Pasal 76 UU Nomer 22 Tahun 2007). Kedua, proses rekruitmen Panwaslu dilakukan dan ditetapkan oleh Bawaslu yang fit and proper test nya dilakukan oleh DPRD (Pasal 89, 90, 91 UU No. 22/2007). Dengan proses yang demikian, memang sulit menemukan independensi. Ketiga posisi panwaslu menjadi tidak maksimal akibat terbatasnya waktu dalam melakukan pengawasan (Pasal 71 UU No. 22/2007) begitupun faktor minimnya jumlah perosonel Panwaslu (Pasal 93 UU No. 22/2007). Adanya campur tangan KPU dalam rekomendasikan calon anggota Panwaslu menyebabkan Panwaslu tidak dapat bekerja secara independen, khususnya dalam melakukan pengawasan terhadap kinerja KPU (Pasal 93 UU No. 22/2007).

Secara normatif, fungsi dan wewenang panwaslu sudah diatur dalam UU Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan umum dan pemilihan Presiden, serta UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pilkada. Lahirnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2007 juga belum bisa merevitalisasi fungsi dan wewenang Bawaslu/Panwaslu. Bahkan pasca pengesahan UU Nomor 22 Tahun 2007, skalasi kekecewaan kepada panwaslu semakin tinggi.

Masukan

Mengingat Panwaslu sebagai posisi terpenting dalam menyukseskan pemilu, maka di dalamnya harus yang diisi oleh orang-orang yang punya integritas, dedikasi tinggi, kredibel, kapabel dan memiliki komitmen moral kuat untuk bersikap independen melalui proses perekrutan politik yang dilakukan secara selektif, fair serta terbuka sehingga kinerjanya memiliki kredibilitas yang baik dan dapat dipertanggungjawabkan di mata publik.

DAFTAR PUSTAKA

Literatur

Esmi Warassih, 2005, Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis, Semarang ; PT. Suryandaru Utama

Koirudin, 2004, Profil Pemilu 2004 : Evaluasi Pelaksanaan, Hasil dan Perubahan Peta Politik Nasional Pasca Pemilu Legislatif 2004, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, hlm.xi-xii

Zainudin Ali, 2008, Sosiologi Hukum, Jakarta ; Sinar Grafika

Makalah / Jurnal

Panitia Pengawas Pemilihan Umum Propinsi Jawa Tengah, 2009, Diskusi Sosialisasi Pengawasan Pemilu 2009 Berbasis Masyarakat, Semarang ; Panwaslu Propinsi Jawa Tengah

Peraturan Perundang-undangan

UU Nomor 22 Tahun 2007 Tentang Penyelenggaraan Pemilu

Peraturan Badan Pengawas Pemilu No. 4 Tahun 2008.

Web Sites

Irvan Mawadi, Panwaslu dan Bawaslu, Serupa tapi (Tetap) Sama, 23 Februari 2008, www. jppr.co.id, diakses pada tanggal 23 Juli 2009

Nyak Arif Fadhilah Syah, Pemilu dan Peran panwaslu, 21 Juni 2008, www. Serambinews.com, diakses pada tanggal 23 Juli 2009